El “Caramelo” del Estado del Bienestar y las Malas Políticas Públicas

Artículo publicado en el diario.es

El “caramelo”del Estado del Bienestar que algunos políticos venden se relaciona con prestaciones sociales, servicios públicos, financiación de políticas sanitarias, educativas, pensiones, etc. Muchos gobiernos hacen depender este tipo de políticas y el bienestar de los ciudadanos del crecimiento económico y muchos se apoyan en la realidad económica internacional para ocultar las limitaciones de su capacidad de gestión.

En esta línea las políticas públicas enfocadas en el crecimiento económico han tenido en España efectos importantes en la distribución de la riqueza y el bienestar. En pleno período de crisis económica, el impacto más fuerte lo ha recibido el mercado laboral que soporta una de las tasas más altas del mundo de cuota de la seguridad social[1], lo que ha arrastrado al resto de cifras de desigualdad y bienestar social. No hay que olvidar que la tasa de desempleo evolucionó hasta situarse en el 25% en 2014, la segunda peor de la Unión Europea, muy alejada de la media situada en el 10,3%.

La pérdida de empleo y la renegociaciones salariales ha supuesto una reducción drástica de la renta para muchas personas[2].Según Molina (2015)[3] con datos de Global Wealth Data Book, en España el uno por ciento más rico de la población acumula algo más del 27,2% de la riqueza, el siguiente 9% acumula el 28,7%[4]. Según la OCDE España fue el país donde más creció la desigualdad medida a través del índice de Gini entre 2007 y 2011, antes y después de impuestos[5]. En el mismo informe se recoge también que en ese período el 10% de la población más pobre de nuestro país experimentó la mayor pérdida de renta de toda la OCDE entorno al 12,9%. Según la encuesta financiera de las familias elaborada por el Banco de España[6] entre 2008 y 2011 la mediana (es decir el punto medio) de la renta de las familias en España se ha reducido un 8,6%, entorno a 2.400 euros menos al año.

¿El aumento de la concentración de la riqueza y la pérdida de bienestar en España ha estado motivada exclusivamente por la crisis económica? No, no es así, el proceso de concentración de la riqueza no se explica exclusivamente por la crisis surgida a partir del año 2008. Incluso en los períodos en que en nuestro país no ha habido crisis y ha habido tasas de crecimiento abultadas, las políticas públicas y la evolución de la economía han hecho perder bienestar a los ciudadanos y han favorecido la concentración de la riqueza. Este efecto se ha acentuado más en la séptima legislatura que finalizó en el 2004. La octava legislatura se caracterizó por una ligera recuperación de los principales indicadores. El informe del Consejo Económico y Social del año 2013, pone de manifiesto que la media real de los salarios presentó crecimientos negativos o muy modestos incluso en las etapas de crecimiento económico. La razón principal es por el aumento de la contratación temporal.

¿Por qué ocurre esto en nuestro país?¿Cuáles son los factores que lo explican?

El bienestar social está vinculado sin duda con la renta disponible de los ciudadanos, y cómo está distribuida, pero no exclusivamente, además también está vinculado a la eficiencia de la participación de un gobierno en la vida pública. La toma de decisiones de políticas públicas no es inocua para el bienestar social. Cualquier decisión de gasto público no genera el mismo impacto sobre la economía y la sociedad. Las buenas políticas generan crecimiento y bienestar social, las malas políticas pobreza y desigualdad.

La intervención de un gobierno en una economía cumple dos funciones: en primer lugar corregir las alteraciones de la equidad en la distribución de la riqueza, y en segundo lugar, corregir los fallos de mercado garantizando la prestación de bienes y servicios en condiciones de eficiencia asignativa como mecanismo para garantizar bienestar social y un crecimiento económico equilibrado. Un gobierno que no articule políticas eficientes correctoras en este sentido está condicionando de manera definitiva el bienestar de los ciudadanos.

La corrección de fallos de mercado requiere por ejemplo, proteger de manera efectiva a los consumidores del exceso de poder de mercado de las empresas en los mercados donde se proveen bienes necesarios y relevantes para la sociedad. Aunque la producción pública puede ser una opción, no es estrictamente necesaria ya que regulando de manera adecuada los precios un gobierno puede generar que en esos mercados se alcancen equilibrios de precios y cantidad producida similar a la que se produciría con la producción pública. Proteger a los ciudadanos del poder de mercado de las empresas supondrá que se pueda acceder a precios más bajos y a mejor calidad del servicio. Precios más bajos supone que los ciudadanos paguen menos por bienes y servicios que tienen un impacto importante en su cesta de la compra, y en consecuencia es equivalente para muchas familias a recibir un aumento de salario, una subida de su pensión o la recepción de cualquier subsidio. Un bien necesario por ejemplo para los ciudadanos es la electricidad, según Eurostat, España es el cuarto país de la Unión Europea donde las familias paga el precio más alto por la energía eléctrica, después Dinamarca, Alemania e Irlanda[7].

La eficiencia de las intervenciones públicas está también relacionado con la gestión de los fondos públicos. Los fondos públicos no son gratis, tienen un coste de oportunidad, han sido detraídos de la iniciativa de inversión privada y de los bolsillos de las familias, no invertirlos adecuadamente supone dejar de financiar otras políticas públicas que hubieran podido generar una rentabilidad superior para todos los ciudadanos. Veamos un ejemplo de lo que ha pasado en nuestro país con la inversión en el ferrocarril de alta velocidad: como recogen en su trabajo Albalate y Bel (2015)[8] España es el segundo país del planeta después de China en número de kilómetros de ferrocarril de alta velocidad, 2500 kilómetros construidos, y el primero en número de kilómetros por habitante, 54 kilómetros por cada millón de habitantes. Pero en cambio en 2013 sólo lo usaron 25,3 millones de pasajeros, frente a los 330 millones de Japón, los 125 de Francia, o los 420 millones de China en 2012. Mientras que en Japón hay 158.121 pasajeros por kilómetros de red, en Francia 61.394, en China, 37.950, en España la cifra sólo llega a 10.120 pasajeros por kilómetro. Por su parte Betancor y Llobet (2015)[9] hacen un análisis de los cuatro corredores de alta velocidad en funcionamiento en España a finales de 2013 y obtienen como resultado que las inversiones no han sido rentables ni financieramente, porque sus ingresos no llegan a cubrir los costes de la inversión; ni socialmente, porque los beneficios sociales tampoco los superan. En consecuencia la única explicación que encuentran a las inversiones es el posible rédito político que se han podido obtener los gobiernos y que coincide como señalan los autores con la ausencia de estudios de análisis evaluación socioeconómica publicados por el ministerio para justificar las inversiones.

Una mala política regulatoria de un gobierno puede convertir a una industria en poco competitiva, conducir a políticas proteccionistas, generar un coste sobre a los ciudadanos y alejarnos de los países y sociedades más progresistas. Una política de derroche de los fondos públicos genera un coste de oportunidad muy alto y una deuda que no genera rentabilidad en términos de bienestar social.

Recuperar la distancia se hace a veces misión imposible porque las políticas se enquistan. Para Barro y Sala-i-Martin (2004), las pequeñas diferencias en tasas de crecimiento acumuladas en períodos de cuarenta años o más tienen importantes efectos en las condiciones de vida de las personas. Muchas veces lo habitual es observado por los ciudadanos y políticos como normal, pero no quiere decir que sea la mejor opción para el bienestar de todos.

[1] https://manuelromerohernandez.wordpress.com/category/pensiones/

[2] http://www.eurostat.com

[3] http://economistasfrentealacrisis.com/elecciones-y-desigualdad/

[4] http://economistasfrentealacrisis.com/elecciones-y-desigualdad/

[5] http://www.oecd.org/els/public-pensions/oecd-pensions-at-a-glance-19991363.htm

[6]http://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico/14/Ene/Fich/be1401-art2.pdf

[7] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/6849826/8-27052015-AP-EN.pdf/4f9f295f-bb31-4962-a7a9-b6c4365a5deb

[8] http://documentos.fedea.net/pubs/dt/2015/dt-2015-02.pdf

[9] http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2015-08.pdf

La Toma de Decisiones de Políticas Públicas por Referenda.

La Toma de Decisiones de Políticas Públicas por Referénda.

Artículo publicado el 25 Noviembre 2014 en www.eldiario.es

Este artículo analiza cómo las decisiones tomadas bajo el precepto de un individuo, un voto, puede generar en determinadas situaciones a la sociedad en su conjunto un coste social mayor que los beneficios que genera.

 

Recientemente algunos gobiernos autonómicos están tratando de utilizar las consultas ciudadanas para tomar decisiones de políticas públicas. El gobierno canario ha liderado la consulta popular acerca de las prospecciones petrolíferas en aguas cercanas a las islas, el gobierno catalán por su parte, ha liderado una consulta que pretendía que los ciudadanos actualmente residentes en Cataluña manifestaran su opinión acerca de la independencia del país. Ambas consultas tienen elementos en común: en primer lugar, ninguno de los dos gobiernos tenía capacidad ejecutiva, ni tampoco sus parlamentos capacidad legislativa sobre lo que se consultaba. La pregunta que me hago es: ¿si hubieran tenido capacidad para decidir hubieran hecho la consulta, o directamente hubieran ejecutado la política?

El segundo elemento en común es que tanto la consulta planteada por el Gobierno de Canarias como la del Gobierno de Cataluña, tienen como fin decidir sobre la ejecución de políticas públicas que tienen un impacto socioeconómico. Y eso las diferencia de las consultas de este tipo realizadas en España con anterioridad que han tenido siempre un perfil estrictamente político. En el caso de Canarias está claro. En el caso catalán podía haber tenido un trasfondo estrictamente político vinculado con la identidad, pero sus promotores argumentaron la independencia también por un motivo económico con el famoso “España nos roba”.

Si retomamos el ejemplo de la consulta del gobierno canario, recientemente un miembro del gobierno central en una entrevista con periodistas manifestó que como las competencias le pertenecen, en caso de referéndum sobre la extracción de hidrocarburos en Canarias, éste debería realizarse a nivel nacional. Durante la entrevista adelantó que el gobierno recibiría un 8% de los ingresos generados por Repsol, y que transferiría a las arcas canarias el 60%, entorno a 300 millones de euros anuales. En consecuencia se puede deducir fácilmente que los ingresos que retendría Repsol en su tesorería estarían entorno a 5.750 millones de euros anuales. Debido a que la petrolera es una empresa de capital principalmente no nacional el beneficio para la sociedad española serían exclusivamente los ingresos fiscales que se generaran, en torno a 500 millones de euros (300 millones para Canarias y 200 para el gobierno central).

Los costes en cambio sí serían exclusivamente para la sociedad canaria. Desde el momento en que se inicie la actividad extractiva, básicamente el impacto visual y el coste sobre la fauna marina. A esto hay que añadir el coste que generaría en las islas un posible vertido de hidrocarburos en el mar y que supondría, además de una pérdida de actividad económica para el sector turístico, el coste de la limpieza, a corto y a medio plazo la pérdida de producción pesquera artesanal e industrial, el coste medioambiental por la destrucción de flora y fauna marina en altamar, el daño medioambiental y por contaminación de los ecosistemas naturales en la costa, el coste derivado del abastecimiento de agua potable teniendo en cuenta que una parte muy importante se produce a partir de la desalación del agua de mar y, finalmente, el coste social de los efectos sobre la salud de los ciudadanos como quedó demostrado en las personas que intervinieron en la limpieza del vertido del Prestige en Galicia.

Si al comparar los beneficios y costes anteriores la rentabilidad socioeconómica resultara negativa, tomar la decisión por referéndum puede generar una situación al menos contradictoria y claramente ineficiente socialmente. Cabe la posibilidad de que una mayoría de la población residente fuera de las islas entorno a 44 millones de habitantes, manifiesten poca sensibilidad con los costes que soportarán los canarios (algo más de dos millones) y su economía, y se manifiesten a favor de la extracción. En ese caso la decisión tomada bajo el precepto de un individuo un voto generaría a la sociedad en su conjunto un coste social mayor que los beneficios que genera.

¿Cómo debería tomarse entonces la decisión? ¿Debe consultarse a los ciudadanos para tomar decisiones de políticas públicas de este perfil? Empecemos por la segunda cuestión. Como se ha demostrado en el ejemplo anterior, utilizar un referéndum para decidir sobre la ejecución de una política pública con un impacto socioeconómico supone tener en cuenta sólo el orden de las preferencias de los miembros de la sociedad. En consecuencia se pueden dar situaciones ineficientes como la del ejemplo que finalmente ejerzan un coste a la sociedad en lugar de un beneficio. En el ejemplo el motivo es porque el número de ganadores de la política es mayor que el de perdedores, pero en cambio las ganancias de los primeros no superan las pérdidas de los segundos.

Para responder a la primera cuestión, y tomar decisiones sobre políticas públicas con un impacto socioeconómico claro y definido, como las dos consultas citadas al principio de este artículo, es necesario tener en cuenta la intensidad de las preferencias de los ciudadanos, evaluando cuánto bienestar ganan los ganadores con la política y cuánto bienestar pierden los perdedores. De esa manera sí se garantiza un resultado eficiente para la sociedad, porque sólo si lo que ganan los ganadores es más que lo que pierden los perdedores, entonces la política sería deseable socialmente y la sociedad en su conjunto tendría una ganancia neta de bienestar positiva. Incluso en ese caso cabría la posibilidad de que los ganadores pudieran compensar a los perdedores y aún así seguir ganando bienestar. Es lo que se conoce como el criterio de compensación de Kaldor-Hicks. En caso contrario indiscutiblemente la política nunca debería llevarse a cabo.

¿Debía el gobierno de Canarias consultar sobre la aprobación de la política pública autorizar la extracción de hidrocarburos en Canarias?¿Debería hacerlo el gobierno central? En primer lugar la consulta pública promovida por el Gobierno de Canarias carece de valor ejecutivo porque no tiene competencias en esas políticas públicas. Tampoco debería hacerlo el gobierno central, porque la respuesta que reciba no refleja la intensidad de las preferencias de los ciudadanos. Lo que debería hacer el gobierno central es ofrecer a los ciudadanos la rentabilidad social de su política. Es decir, ofrecer la cifra de cuánto bienestar va a ganar la sociedad con esa política pública, de esa manera no habría lugar a dudas sobre su ejecución. Quiero agradecer la excelente colaboración de mis alumnos en la elaboración y discusión de este artículo.

Libro Evaluación Socioeconómica y Financiera de Políticas Públicas

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Carmelo León González

             Manuel Romero Hernández

            María Victoria Ruíz Mallorquí

            Heriberto Suárez Falcón

Síntesis

Con la ejecución de las políticas públicas un gobierno persigue fundamentalmente dos objetivos, por un lado garantizar la prestación de bienes y servicios en condiciones de máxima rentabilidad socioeconómica, y por otro, corregir las alteraciones de equidad en la distribución de la riqueza. La presencia de fallos de mercado como la información imperfecta, la existencia de empresas privadas con poder de monopolio, la provisión de bienes públicos, y finalmente las externalidades, necesitan de la intervención pública para garantizar el primer objetivo de generación de bienestar social.

La políticas públicas requieren de recursos financieros para su ejecución, y la principal fuente de la que disponen los gobiernos son los impuestos. Esto supone detraer recursos de la iniciativa privada, y salvo en el caso de que se recauden para corregir externalidades, siempre generan una contracción del bienestar en los mercados de donde son detraídos. Cuando los impuestos son directos, su recaudación también implica una disminución de la renta disponible en manos privadas y consecuentemente una contracción de la economía. Es lo que se conoce como coste de oportunidad o precios sombra de los fondos públicos. Esta intervención pública está justificada si el resultado es una corrección de la distribución de la riqueza aceptable socialmente y si los fondos invertidos en el resto de políticas públicas generan un aumento de bienestar superior al coste de oportunidad de los fondos invertidos.

La evaluación socioeconómica determina el beneficio social neto de cualquier política pública financiada con fondos públicos y/o privados. Esto permite definir qué políticas sobrepasan el umbral de rentabilidad exigido a los fondos y qué alternativas son las que aportarán mayor rentabilidad a la sociedad. Se trata de una herramienta de trabajo que elimina incertidumbre y arbitrariedad, e introduce racionalidad en la inversión de fondos públicos.

La inversión de fondos públicos y privados en la ejecución de proyectos de inversión y políticas públicas tiene dos vertientes, por un lado, a nivel microeconómico, están destinados a solucionar necesidades concretas de los usuarios y empresas. Por otro, a nivel macroeconómico, la inversión en infraestructuras juega un papel determinante en la estimulación del crecimiento económico de un país o de una región económica.

Sólo invirtiendo racionalmente los recursos públicos es posible garantizar un crecimiento sostenible a largo plazo del bienestar de una sociedad. El objetivo de este libro es analizar en profundidad como se evalúan las políticas con el objetivo de determinar su conveniencia socioeconómica. Acompañar la evaluación socioeconómica de un análisis financiero permitirá determinar también la viabilidad financiera de la política pública. Su ejecución está acompañada necesariamente de sus necesidades de financiación. El análisis financiero además de determinar su viabilidad financiera permitirá programar las necesidades de disponibilidad de fondos a lo largo de su vida útil.

El libro va dirigido a economistas e ingenieros con responsabilidad en la evaluación económica y financiera de proyectos de inversión y políticas públicas, y en especial proyectos y políticas donde sea necesaria una evaluación medioambiental. También puede ser usado por profesionales y académicos que deseen una guía de referencia avanzada ya que resuelve algunos aspectos menos desarrollados por la literatura.

Este trabajo realiza una aportación científica seria y rigurosa a la escasa literatura existente en España en materia de evaluación económica y financiera de proyectos de inversión y políticas públicas y complementa la escasa literatura que existente en nuestro país en esta materia.

El libro está estructurado para que pueda ser usado como una guía completa de evaluación económica. Se presenta en ocho capítulos además de una sección dedicada a la presentación de cuatro casos reales. El primer capítulo introductorio justifica la necesidad de la intervención pública para garantizar el bienestar social y define como deben seleccionarse las políticas públicas para garantizar su conveniencia socioeconómico. El segundo capítulo analiza una serie de conceptos teóricos básicos que le permitirán al lector entender cómo se mide el beneficio social de un mercado, o cómo se alcanza el nivel máximo de riqueza social en un mercado. Este capítulo analiza también qué instrumentos permiten generar financiación pública al mismo tiempo que se genera eficiencia en un mercado. Se demuestra que el esfuerzo por garantizar máximo bienestar socioeconómico debe ir enfocado no sólo a conseguir una mayor dotación presupuestaria sino también a implementar una política tarifaria que garantice una utilización eficiente de los recursos disponibles.

En el tercer capítulo se analizan los conceptos teóricos que fundamentan la cuantificación de los beneficios que genera la implementación de una política pública. Se analiza como la inversión de fondos públicos en políticas públicas buscan habitualmente solucionar problemas en el mercado donde se ejecutan, pero también cabe la posibilidad de que la intervención se realice en el mercado primario para ejercer un efecto sobre un mercado secundario. Este capítulo analiza el impacto de las políticas públicas y proyectos de inversión en mercados donde no existe competencia y donde existe la presencia de algún tipo de externalidad tecnológica.

En el cuarto capítulo se formaliza matemáticamente la estructura productiva de una empresa, formalización que es trasladable también a cualquier servicio público en general. A continuación se analiza cómo se determina el coste de oportunidad o precio sombra necesario para cuantificar el verdadero coste social de los inputs de una política pública. Finalmente, se analiza cómo deben tratarse la utilización de inputs no renovables en la implementación de políticas públicas.

Muchas políticas generan beneficios y costes que en determinados casos pueden tener un impacto relevante sobre su rentabilidad socioeconómica pero para los que no existe un mercado que refleje un valor monetario. El libro dedica dos capítulos completos a este aspecto: el capítulo quinto está dedicado a la valoración de los ahorros de tiempo y el coste de la vida, y el sexto se destina a la medición de los impactos medioambientales.

La valoración y el análisis financiero de los proyectos de inversión resultan fundamentales con independencia de que dichos proyectos sean de carácter público o privado. Este tipo de análisis permite a una empresa, ya sea privada o de capital público decidir si un proyecto es viable financieramente, y hasta qué punto requerirá de la inversión pública y privada para su puesta en funcionamiento y posterior ejecución. Con este fin en el capítulo séptimo analiza cómo debe realizarse para una política pública la elaboración de estados financieros previsionales: balances, cuentas de resultados y estado de flujos de tesorería, cómo determinar la dimensión financiera de un proyecto de inversión, y el cálculo de indicadores básicos de la viabilidad del proyecto y de su rentabilidad financiera.

En el capítulo octavo se detallan los indicadores que permiten tomar decisiones como la aceptación o rechazo de un proyecto de inversión, la elección entre políticas mutuamente excluyentes, la jerarquización de proyectos que compiten por financiación y finalmente la elección del instante temporal de ejecución. Finalmente se introduce el análisis de riesgo en la toma de decisiones que afectan a un proyecto de inversión. El capítulo nueve recoge cuatro casos prácticos reales que muestra la aplicación de la metodología.

Ed. Septem

Disponible en digital en:

http://www.septemediciones.es/2014/09/novedad-editorial-evaluacion.html